贵州基本建设考古问题思考

一、基本建设单位存在的主要问题 （一）一些地方政府及管理部门缺乏文物保护意识。少数地方在部署基本建设项目时，根本不谈文物保护问题。在我省贵州，针对城镇改造、房屋开发、工业园区等招商项目，政府往往会出面进行协调，指示土地、城建、规划等相关部门简化手续，为城市建设和外商投资开设绿色通道。政府却极少主动提出文物调查和勘探，城镇建设和投资商征地施工时，多数建设项目考古工作难以介入。 （二）建设单位与施工单位规避文物调查、勘探和发掘。贵州省除了部分国家级与省级建设项目主动联系文物部门进行考古调查勘探外，其他大部分由地方为主体的建设项目往往在文物行政主管部门介入前即已进行施工。有的项目文物部门主动介入后，建设单位往往会通过一些行政手段要求文物部门出具无文物批文。在没有进行调查勘探、得到文物主管部门同意及批文、提出保护方案的情况下即开工建设，许多珍贵文物遭到严重破坏。 （三）拒缴或少缴文物调查、勘探、发掘费用。一些建设部门和单位减压文物调查、勘探费用，或干脆一点也不缴纳，导致基建考古工作经费严重不足。目前，贵州省文物考古收费标准仍参照1990年实施基本建设地下文物保护工作的收费根据，该标准是以当时当地民工日工资标准为核心核算的，历经20年之久，早已不符合目前的经济发展水平。 二、文物法律法规在基本建设考古方面存在缺憾 《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）颁布以来进行了数次修订，但对基本建设考古的法律规定仍显弹性过大，给文物管理部门和考古单位实际操作上带来困难，主要表现在： （一）文物调查、勘探项目界定上模糊不清。《文物保护法》第二十九条是这样规定的：“进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。”第一，法律规定了大型基本建设工程需要进行文物调查、勘探，但何谓“大型基本建设工程”却没有界定。是以占地面积多少，还是以投资规模界定为大型工程，《文物保护法》中没有做出具体规定。这就使文物部门和建设单位对是否属于大型基本建设工程产生分歧。有些基本建设工程，文物考古单位认定为大型基建工程，建设部门或单位却不予认可。第二，《文物保护法》规定在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查和勘探。我们知道，地下文物具有隐蔽性和不可预知性，未经勘探，谁也无法确定地下是否存在文物。为此，有可能埋藏文物与不可能埋藏文物同样属于文物部门和建设单位争议的焦点，以致文物部门要求建设单位办理文物勘探手续时，建设单位以所用土地地下没有埋藏文物为由，拒绝考古调查和勘探。第三，《文物保护法》对中小型基本建设工程进行文物调查和勘探没做相应的要求，也就是说所谓中小型基本建设工程可以不受《文物保护法》的约束，在开工前不向文物部门报批，对工程用地无须进行文物调查和勘探，以致在中小型基本建设中地下文物遭破坏的事件时有发生。 （二）文物部门勘探前置条件方面的缺陷。《文物保护法》规定大型基本建设工程应当事先报请文物行政部门进行文物调查和勘探，看似法律赋予了文物部门对基本建设工程进行文物勘探的权力，但由于未在文字上表述将文物调查和勘探作为基本建设工程开工必须具备的前置条件，由此，有关部门在核发建设施工许可证时，并不要求建设单位出具文物部门相关意见，建设单位只要办理了建设施工许可证便可开工建设，导致文物部门的监管乏力。 （三）对不进行文物调查勘探而施工的单位处罚规定不全面。《文物保护法》规定大型基本建设工程应当事先报请文物行政部门进行文物调查和勘探，但对建设单位在施工前不报请文物部门进行文物调查和勘探的行为，没有明确的处罚规定，造成文物监督执法无力。贵州省基本建设考古开展的主要主体是贵州省文物考古研究所，而省考古所是省文物局下属事业单位，不具备任何执法职能。建设单位违反《文物保护法》规定时，考古所没有执法职能，不能要求施工单位立即停工进行抢救性发掘，只能向上级文物行政主管部门汇报，等文物行政执法部门到达现场处理后，大部分文物已遭破坏。 三、规范基本建设考古的几点建议 （一）正确处理文物保护与经济建设、社会发展的关系，切实做好基本建设中的文物保护工作。早在1997年，国务院就颁布了《关于进一步做好文物保护“五纳入”的通知》(国发〔1997〕13号)，要求各级各部门将文物保护工作纳入经济和社会发展计划、纳入城乡建设规划、纳入财政预算、纳入体制改革、纳入各级领导责任制，把各级政府保护文物的责任进一步具体化。各级、各部门要认真落实国务院要求，充分认识抓经济建设和社会发展都是政府的职能。在大型基本建设工程立项前，政府应要求有关建设部门和单位主动征求文物行政管理部门的意见，由文物行政管理部门参与建设项目的选址论证。凡建设工程涉及不可移动文物的，建设单位应事先确定保护措施，根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准，并将保护措施列入可行性研究报告或者设计任务书。否则，土地管理部门不得批准征地，银行不得拨款或者贷款，建设管理部门不得批准施工。建设单位或投资方应将配合基本建设工程进行的文物调查、勘探、发掘所需费用列入工程预算并及时支付。 （二）持续深入地开展文物法律法规宣传，提高全社会的文物保护意识。文物法律法规宣传是一项长期的工作，文物部门和单位应做好宣传方案，有目的有重点地针对不同对象开展好宣传活动，必要时还可以组织动员社会力量积极参与。对于基本建设而言，应重点加强建设部门单位和施工人员的文物保护意识，通过走出去请进来的方式，采取宣讲、图片展览、座谈等形式开展多样的宣传活动。宣传《文物保护法》中关于基本建设工程进行地下文物调查、勘探的相关规定，宣传基本建设用地进行文物调查、勘探的重要性和必要性，宣传文化遗产是中华民族的共同财富，宣传文物保护是公民应具备的社会责任，以及违法施工造成文物破坏应承担的法律责任等，从而使思想认识上的提高变为行动上的自觉，达到凡进行基本建设必须报请文物部门开展文物调查、勘探的行为准则。 （三）加强对基本建设项目的了解和掌握，变被动等待为主动参与。 在经济建设快速发展的时代，各地基本建设项目众多，全省各级文物管理部门应转变工作方式，主动深入到政府及有关项目管理部门、主动深入到建设单位，加强对本地区基本建设项目的掌握，及时了解项目信息，对项目数量、名称，项目范围、进展情况做充分的了解，主动争取政府及有关部门的支持，对大型基本建设项目要提前介入，达到有针对性、计划性地开展考古调查和勘探，实施有效的文物保护工作。 （四）法律应将文物调查和勘探作为基本建设工程的必要前置条件加以明确，界定“大型基本建设工程”的范围。《文物保护法》与其他法律法规一样，都有一个不断完善的过程。要明确规定发改、规划、建设、土地等部门必须在工程前期及时向文物部门通报基本建设项目信息，由文物部门组织完成包括考古调查、勘探、发掘工作后，建设单位才能进行施工。要发挥地方法规建设在基本建设考古中的作用，贵州省人民政府颁布的《贵州省文物保护条例》等有关地方法规文件在修订时应对基本建设考古做具体的诠释，如参照河南省将大型基本建设工程扩大至大中型基本建设工程，并规定“在进行大中型基本建设时，建设单位必须事先会同当地文化（文物）行政管理部门，对工程项目范围内（包括起土区）进行文物调查和勘探工作，确认无文物埋藏，城乡建设规划部门方准发给施工许可证”。再如，我省目前执行的1990年财政部与国家文物局联合下发的《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》，由于20年没有更新，收费标准滞后，且前期人工费比重过大，后期整理研究费用又无法满足需要，严重影响了我省的基本建设考古工作。可否借鉴江苏省的做法，颁发地方法规予以规范。江苏省人大于2012年2月颁发了《江苏省考古调查、勘探、发掘经费预算办法》，将“90定额”本土化，收到了很好的效果。 一、基本建设单位存在的主要问题 （一）一些地方政府及管理部门缺乏文物保护意识。少数地方在部署基本建设项目时，根本不谈文物保护问题。在我省贵州，针对城镇改造、房屋开发、工业园区等招商项目，政府往往会出面进行协调，指示土地、城建、规划等相关部门简化手续，为城市建设和外商投资开设绿色通道。政府却极少主动提出文物调查和勘探，城镇建设和投资商征地施工时，多数建设项目考古工作难以介入。 （二）建设单位与施工单位规避文物调查、勘探和发掘。贵州省除了部分国家级与省级建设项目主动联系文物部门进行考古调查勘探外，其他大部分由地方为主体的建设项目往往在文物行政主管部门介入前即已进行施工。有的项目文物部门主动介入后，建设单位往往会通过一些行政手段要求文物部门出具无文物批文。在没有进行调查勘探、得到文物主管部门同意及批文、提出保护方案的情况下即开工建设，许多珍贵文物遭到严重破坏。 （三）拒缴或少缴文物调查、勘探、发掘费用。一些建设部门和单位减压文物调查、勘探费用，或干脆一点也不缴纳，导致基建考古工作经费严重不足。目前，贵州省文物考古收费标准仍参照1990年实施基本建设地下文物保护工作的收费根据，该标准是以当时当地民工日工资标准为核心核算的，历经20年之久，早已不符合目前的经济发展水平。 二、文物法律法规在基本建设考古方面存在缺憾 《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）颁布以来进行了数次修订，但对基本建设考古的法律规定仍显弹性过大，给文物管理部门和考古单位实际操作上带来困难，主要表现在： （一）文物调查、勘探项目界定上模糊不清。《文物保护法》第二十九条是这样规定的：“进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。”第一，法律规定了大型基本建设工程需要进行文物调查、勘探，但何谓“大型基本建设工程”却没有界定。是以占地面积多少，还是以投资规模界定为大型工程，《文物保护法》中没有做出具体规定。这就使文物部门和建设单位对是否属于大型基本建设工程产生分歧。有些基本建设工程，文物考古单位认定为大型基建工程，建设部门或单位却不予认可。第二，《文物保护法》规定在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查和勘探。我们知道，地下文物具有隐蔽性和不可预知性，未经勘探，谁也无法确定地下是否存在文物。为此，有可能埋藏文物与不可能埋藏文物同样属于文物部门和建设单位争议的焦点，以致文物部门要求建设单位办理文物勘探手续时，建设单位以所用土地地下没有埋藏文物为由，拒绝考古调查和勘探。第三，《文物保护法》对中小型基本建设工程进行文物调查和勘探没做相应的要求，也就是说所谓中小型基本建设工程可以不受《文物保护法》的约束，在开工前不向文物部门报批，对工程用地无须进行文物调查和勘探，以致在中小型基本建设中地下文物遭破坏的事件时有发生。 （二）文物部门勘探前置条件方面的缺陷。《文物保护法》规定大型基本建设工程应当事先报请文物行政部门进行文物调查和勘探，看似法律赋予了文物部门对基本建设工程进行文物勘探的权力，但由于未在文字上表述将文物调查和勘探作为基本建设工程开工必须具备的前置条件，由此，有关部门在核发建设施工许可证时，并不要求建设单位出具文物部门相关意见，建设单位只要办理了建设施工许可证便可开工建设，导致文物部门的监管乏力。 （三）对不进行文物调查勘探而施工的单位处罚规定不全面。《文物保护法》规定大型基本建设工程应当事先报请文物行政部门进行文物调查和勘探，但对建设单位在施工前不报请文物部门进行文物调查和勘探的行为，没有明确的处罚规定，造成文物监督执法无力。贵州省基本建设考古开展的主要主体是贵州省文物考古研究所，而省考古所是省文物局下属事业单位，不具备任何执法职能。建设单位违反《文物保护法》规定时，考古所没有执法职能，不能要求施工单位立即停工进行抢救性发掘，只能向上级文物行政主管部门汇报，等文物行政执法部门到达现场处理后，大部分文物已遭破坏。 三、规范基本建设考古的几点建议 （一）正确处理文物保护与经济建设、社会发展的关系，切实做好基本建设中的文物保护工作。早在1997年，国务院就颁布了《关于进一步做好文物保护“五纳入”的通知》(国发〔1997〕13号)，要求各级各部门将文物保护工作纳入经济和社会发展计划、纳入城乡建设规划、纳入财政预算、纳入体制改革、纳入各级领导责任制，把各级政府保护文物的责任进一步具体化。各级、各部门要认真落实国务院要求，充分认识抓经济建设和社会发展都是政府的职能。在大型基本建设工程立项前，政府应要求有关建设部门和单位主动征求文物行政管理部门的意见，由文物行政管理部门参与建设项目的选址论证。凡建设工程涉及不可移动文物的，建设单位应事先确定保护措施，根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准，并将保护措施列入可行性研究报告或者设计任务书。否则，土地管理部门不得批准征地，银行不得拨款或者贷款，建设管理部门不得批准施工。建设单位或投资方应将配合基本建设工程进行的文物调查、勘探、发掘所需费用列入工程预算并及时支付。 （二）持续深入地开展文物法律法规宣传，提高全社会的文物保护意识。文物法律法规宣传是一项长期的工作，文物部门和单位应做好宣传方案，有目的有重点地针对不同对象开展好宣传活动，必要时还可以组织动员社会力量积极参与。对于基本建设而言，应重点加强建设部门单位和施工人员的文物保护意识，通过走出去请进来的方式，采取宣讲、图片展览、座谈等形式开展多样的宣传活动。宣传《文物保护法》中关于基本建设工程进行地下文物调查、勘探的相关规定，宣传基本建设用地进行文物调查、勘探的重要性和必要性，宣传文化遗产是中华民族的共同财富，宣传文物保护是公民应具备的社会责任，以及违法施工造成文物破坏应承担的法律责任等，从而使思想认识上的提高变为行动上的自觉，达到凡进行基本建设必须报请文物部门开展文物调查、勘探的行为准则。 （三）加强对基本建设项目的了解和掌握，变被动等待为主动参与。 在经济建设快速发展的时代，各地基本建设项目众多，全省各级文物管理部门应转变工作方式，主动深入到政府及有关项目管理部门、主动深入到建设单位，加强对本地区基本建设项目的掌握，及时了解项目信息，对项目数量、名称，项目范围、进展情况做充分的了解，主动争取政府及有关部门的支持，对大型基本建设项目要提前介入，达到有针对性、计划性地开展考古调查和勘探，实施有效的文物保护工作。 （四）法律应将文物调查和勘探作为基本建设工程的必要前置条件加以明确，界定“大型基本建设工程”的范围。《文物保护法》与其他法律法规一样，都有一个不断完善的过程。要明确规定发改、规划、建设、土地等部门必须在工程前期及时向文物部门通报基本建设项目信息，由文物部门组织完成包括考古调查、勘探、发掘工作后，建设单位才能进行施工。要发挥地方法规建设在基本建设考古中的作用，贵州省人民政府颁布的《贵州省文物保护条例》等有关地方法规文件在修订时应对基本建设考古做具体的诠释，如参照河南省将大型基本建设工程扩大至大中型基本建设工程，并规定“在进行大中型基本建设时，建设单位必须事先会同当地文化（文物）行政管理部门，对工程项目范围内（包括起土区）进行文物调查和勘探工作，确认无文物埋藏，城乡建设规划部门方准发给施工许可证”。再如，我省目前执行的1990年财政部与国家文物局联合下发的《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》，由于20年没有更新，收费标准滞后，且前期人工费比重过大，后期整理研究费用又无法满足需要，严重影响了我省的基本建设考古工作。可否借鉴江苏省的做法，颁发地方法规予以规范。江苏省人大于2012年2月颁发了《江苏省考古调查、勘探、发掘经费预算办法》，将“90定额”本土化，收到了很好的效果。

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